第十七章 宋代财政监督法述论

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两宋统治者非常重视理财，因此不仅有详备的财政管理法，而且财政监督法也极为严格，在理财惩贪中发挥了重要作用。 一、建立了多层次的财政监审机构

财政监督是财政管理的重要组成部分，而财政审计是财政监督的主要手段。因此，完善财政审计体制是加强财政管理，提高管理水平的重要步骤。

从两宋财政审计制度的发展过程看，可分为两个阶段。元丰改制之前，实行的是财政管理和财政审计合一的内部审计体制；元丰改制之后，实行的是财政管理与财 政审计分离的外部审计体制。从财政监督的机构看，从中央到地方形成了一个多层次、多渠道的财政监督系统，明显表现出两宋财政监督的时代特色。

（一）中央财政监督机构的创置及变化

宋初，亦仿唐制设置比部审计监督财政，“掌勾复中外账籍。凡场务、仓库出纳在官之物，皆月计、季考、岁会，从所隶监司检察以上比部，至则审复其多寡登耗 之数，有陷失，则理纳。勾考百司经费，有隐昧，则会问同否而理其侵负”。其审查监督国家财政收支状况的职权是明确的。但元丰改制前的财政审计权在三司的勾 院和都磨勘司，比部既无任何具体的审计之责，其职又以无职事的朝官充任，实际上是徒有审计之名而形同虚设，外：郎监审并没有发挥作用。

宋初的国家审计事宜，均由三司内部的审计机构负责，但其机构既多又乱，而且置废不常。从其职权来看，主要有如下几个部门。

1.勾院。因其分合不常，分则称三部勾院，即盐铁勾院、度支勾院、户部勾院；合则称三司都勾院。但都隶属三司。设判官、勾复官各一员，主“掌勾稽天下所 申三部金谷百物出纳账籍，以察其差殊而关防之”。即按盐铁、度支、户部主管范围，对所经管的钱帛、粮物出纳账籍洛阳seo牛广分别进行勾考核查，审查有无差错及违法行 为，以防各级官吏营私舞弊。

2.都磨勘司。宋太祖开宝七年（974）置“点检三司勘合司”，寻改称“三司推勘院”。宋太宗端拱二年 （989）又改称“三司都磨勘司”。“掌复勾三部账籍，以验出人之数”。都磨勘司既审查三部本身财政收支账籍，亦对勾院已审查勾考过的中央各部门及全国各 地上报三司的账籍报表进行复审核验。都磨勘司和勾院是北宋中期之前比较稳定的三司内部的主要审计监督机构。

3.三司账勾磨勘司。宋初 的审计机构在理财中发挥了重要作用，但到宋仁宗天圣九年（1031）之后，不仅人浮于事，而且成为“徒有点算之名，而无复察之实”的无所作为的机构。到宋 神宗时，各州县上报文账皆有贿赂常数，凡行贿足数者，其账籍皆不勾复，不足者则百般刁难。宋神宗熙宁五年（1072），三司使曾布讲：四方财赋“给纳敛散 登耗多寡，非有簿书文籍以勾考之漫不可知”。于是又别置“提举三司账勾磨勘司”，选吏二百人，以“驱考天下账籍，以至三部勾院，亦皆选置官吏责以审复”。 账勾司又成为当时中央最有权威的审计机关。但经过七、八年的勾磨，耗费39万贯，而查出不当支出的钱帛仅一万多贯。于是元丰三年（1080），将账勾司和 理欠司事宜归比部。

宋初，还专门设有审查中央各部门和地方财物收支账籍的机构。其申主要有：

1.都主辖支收司。宋太宗淳化三年（992）置，其判司官由判磨勘司官兼任，“掌官物已支未除之数，候至所受之年，附籍报所由司对除之”。即专门负责对已经支领而未办理报销的官物数额，直接到受领财物的官府进行就地核实账目，上报主管司审核后销账。

2.构收司。宋真宗咸平四年（1001）置，亦以判磨勘司兼掌。“凡支收财利未结绝者，籍其名件而督之”。即专门催理官营场务应上交财利的决算账籍，以免拖欠官物收支。

3.都理欠司。宋太宗雍熙二年（985）置，设判司官一人，“掌理在京及天下欠负官物之籍，皆立限以促之”。即负责审理京师及地方各部门积欠官物账籍，立限交纳的专门机构。宋真宗咸平元年（998）改设勾簿司，景德四年（1007）废。元丰改制后，其职权归比部。

4.催驱司。“掌督京城诸司库务末账，京畿仓场库务月账凭由送勾，及三部支讫内外奉禄之事。”即负责督促京师各官府、各库（左藏、交引、激尝等库）、务 （市易、平准、便钱等务）及时办理年终结算；督促京城近郊各仓场库务的月账及凭由送勾院检查；督促三部发放中央和地方官吏俸禄账籍及时报审。以保证所勾账 籍按时上报复核。政和二年（1112）改称催辖司。

5.都凭由司。宋太宗雍熙四年（987）置“三司磨勘凭由司”，“掌在京官 物支破之事。凡部支官物，皆复视无虚谬，则印署而还之，支讫，复据数送勾而销破之”。即专门审理京师官府财物的领取事宜。凡是中央各部支领官物的凭由，都 要先送凭由司审核无虚伪欺诈，盖印签发后，请领部门才能到有关府库场务支领财物。领取财物之后，再将实际支用数送凭由司核销。具有事前审查和事后监督的职 能。至道二年（996）并归理欠司。

6.专勾司。宋初，为防止军队支出的欺诈之弊，宋太宗淳化三年（992）在国库系统中增创“勾当 马步军专勾司”，“掌诸军兵马逃亡收并之数，诸司库务给受之数，审校其欺诈，批历以送粮料院”。寻改为“诸司专勾司”，“掌文武官诸司、诸军给受俸料，批 书券历，诸仓库案验而廪赋之”。即专门审核文武百官及军兵员数，发放俸禄标准，诸兵马逃亡及收并簿籍，诸司库务给受之数及向粮料院批送文历，防止在发放官 兵俸料中伪冒和欺诈之弊。原属三司，元丰改制时转隶于经管财物数额较大的太府寺，握有一定的独立审计权。南宋初，因犯名讳而改称“审计司”，并 因罢太府寺而隶于户部。宋孝宗隆兴元年（1163）复归太府寺，“掌审其给受之数，以法式驱磨”。其职权显然比过去小多了。

元丰改制 前的审计监督机构虽多，但都没有独立于财政主管部门之外。元丰改制罢三司，使财政审计监督机构的隶属关系发生了变化，除专勾司归太府寺外，所有“厘正仓 部、勾复、理欠、凭由案及印发钞引事归比部”。至此，比部真正成为独立于财政管理系统之外的审计监督机构使财审分离。由于比部隶属于刑部，使其审计监督活 动较之三司内部审计更具有强制力，更由于重案弹劾奏报之权在御史台，进一步强化了财政审核监督的力度。

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